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從亮點項目解讀PPP第四批示范項目的政策導向

發布時間:2018-02-08

作者:宋雅琴 大岳咨詢總政策師 大岳研究院院長助理

 

2018年立春剛過,財政部第四批示范項目名單便帶著濃濃暖意火熱出爐,396個項目從1226個項目中脫穎而出。大岳大數據顯示,在財政部四批示范項目中,大岳咨詢為政府方提供咨詢服務的項目在行業內始終保持領先。
    值得注意的是,財政部今年在公布示范項目名單的同時,在農林水利和生態環保、基本公共服務、交通運輸、市政工程、綜合開發五大領域甄選12個優中選中的項目,對項目亮點進行了重點分析。這12個項目中,由大岳提供咨詢服務的項目是河北省衡水市奧林匹克體育中心項目、貴州省高速公路機電系統網絡升級建設PPP項目、陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目。
    從這些項目的亮點中,我們可以看到財政部對PPP適用領域、參與主體、模式創新和技術完善方面的鼓勵方向。


1 鼓勵以PPP的方式實現基礎設施扶貧、產業扶貧和生態扶貧


    PPP作為國家推動基礎設施和公共服務供給側改革的主要政策工具,緊密圍繞國家的總體戰略。我們觀察到,第四批示范項目的評選緊密圍繞精準脫貧這一主旨,共有68個項目來自連片扶貧開發地區,占項目總數的17%,投資規模達到1855億元。
    在12個亮點項目中,有3個項目與扶貧主題有關。陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目以交通帶動革命老區振興和紅色旅游開發;河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設項目創新的采用了“龍頭企業+分布式基地+農戶投資代表”的產業扶貧模式;福建省三明市將樂縣重點生態區位森林資源保護PPP項目通過創造護林養林的就業崗位進行生態扶貧。
    PPP項目與扶貧主題結合并不容易,社會資本對項目穩定回報的要求與貧困地區的地方政府能力和市場需求往往無法吻合。亮點項目在發掘當地資源稟賦優勢、優化資源配置方面做出了創新性的工作,使得PPP成了為貧困地區引資、引智的有力工具。尤其值得關注的是,隨著2018年中央一號文件的公布,充分發揮財政資金的引導作用,撬動金融和社會資本更多投向鄉村是實施鄉村振興戰略的重要組成部分,我們可以預見到后續與農業農村相關的PPP項目將有廣闊的空間。


2 鼓勵引入民營資本激發PPP的活力


    吸引民營資本參與PPP項目,一直是PPP相關政策希望達到的目標。第四批示范項目中,有143個項目有民營資本參與。財政部希望通過示范項目評選,進一步鼓勵政府在選擇社會資本的時候,減少對民營企業的歧視,給予民營企業更加公平的競爭環境。
    在12個亮點項目中,有5個項目明確選擇了民營企業作為社會資本或中標聯合體的組成方,分別是河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設項目,遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項目,四川省宜賓市南溪區長江生態文化旅游產業綜合開發項目,陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目,廣西壯族自治區崇左市崇左?龍贊東盟國際林業循環經濟產業園(一期)PPP項目。
    民營企業,特別是運營類的民營企業,更加關注項目的長期運營。吸引這類民營企業積極參與PPP,有利于從源頭引入社會資本創新的商業模式和技術進步,提升公共服務的社會效益和經濟效益。


3 鼓勵公益性服務和商業性項目打包創新PPP項目的回報機制


    界定PPP的適用領域一直是PPP立法層面的難題。從PPP的原理上來說,PPP應適用于公共服務領域,不適合在純市場領域與民爭利。但不可否認的是,一些公共產品和公共服務,加上適當的經營要素,能夠在提升公共服務效果的同時帶來良好的經濟效益,例如文體場館;還有一些旅游、產業園區、農業產業項目,項目本身對當地具有巨大的正外部效益,對于經濟落后地區來說,產業自身集聚能力不足的情況下,需要政府以公共力量推動地方經濟發展。在這種情況下,引入PPP能夠達到四兩撥千斤的效用。
    在12個亮點項目中,涉及公益性服務與商業性項目打包的有7個項目。農林水利和生態環保類的三個亮點項目——河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設項目、福建省三明市將樂縣重點生態區位森林資源保護PPP項目、云南省昭通市鹽津縣落雁鄉基本農田保護和農業生態旅游政府和社會資本合作項目,分別屬于政府通過農業、林業和旅游業實施農村振興;基本公共服務類的遼寧省葫蘆島市老年公寓PPP項目將公益性養老服務和非公益性養老服務打包,四川省宜賓市南溪區長江生態文化旅游產業綜合開發項目則是將旅游業與基礎設施項目打包;交通運輸類的貴州省高速公路機電系統網絡升級建設PPP項目,則是將基礎機電系統網絡與增值業務打包;綜合開發類的浙江省湖州市南潯區產業新城PPP項目則是將新城運營、招商服務與基礎設施建設打包。
    值得關注的是,財辦金〔2017〕92號文強調商業地產開發、招商引資項目等不屬于政府公共服務,不應采用PPP的模式。從亮點項目反饋的信息來看,單純的商業地產開發和招商引資項目,顯然不屬于PPP,但是如果產業園區類項目、農業招商類項目,能夠建立招商服務、商業項目開發與公共服務之間的內在聯系,將商業需求風險在政府和社會資本之間進行合理分擔,政府在重點做好自己本職范圍之內的事宜的基礎上,合理調動社會資本的資源整合、招商、運營的優勢,商業因素不僅不會阻礙PPP模式的適用,反而能夠成為PPP的亮點。

4 鼓勵項目咨詢過程中的技術創新和模式創新


    這一輪PPP已經高速發展了四年,經過大量項目的知識擴散,中規中矩的項目運作模式已經為各方熟悉,咨詢服務的價值在于能否在合規的框架內為項目帶來技術創新和模式創新。這方面,大岳咨詢提供服務的項目有絕對優勢。
    在12個項目中,大岳咨詢提供服務的河北省衡水市奧林匹克體育中心項目,采取“設計-建設-融資-經營-移交(DBFOT)”的方式建設運營包含體育場、綜合籃球館和全民健身中心在內的體育中心,充分發揮社會資本的設計、運營和管理能力,通過優化設計提高運營水平。在風險分析中,運用風險核對表法、專家討論法對風險進行充分識別,從風險發生概論和風險影響程度兩個維度進行了風險等級評價,合理分配風險,并設計了重大風險的管理措施。在績效考核上,針對建設和運營分別設定考核機制,其中運營考核又分為可用性運營考核和綜合運營考核,明晰標準,實現激勵相容。大岳咨詢提供服務的貴州省高速公路機電系統網絡升級建設PPP項目,采用了政府一元金股入股的模式,優化政府對項目公司的知情權和監督權。此外本項目通過引進當前最先進的技術,大力推動了互聯網與行業融合的創新發展。大岳咨詢提供服務的陜西省合陽至銅川、吳起至華池高速公路PPP項目則充分利用了“肥瘦結合”的策略,提高了項目的財務可行性。
    此外,內蒙古自治區興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經濟技術開發區供水配水污水處理及管網一體化項目建立的飲水、供水、輸水、污水一體化的大水務模式,湖南省湘西自治州瀘溪縣污水及垃圾處理環衛一體化PPP項目建立的鄉鎮污水、垃圾統一運營管理模式,也值得行業內學習和借鑒。


5 重視財政承受能力論證的審慎性


    財政承受能力是衡量地方政府是否有能力、有空間開展PPP項目的核心指標。財承測算的審慎、合理,也是項目亮點之一。
    在12個項目中,河南省洛陽市汝陽縣食用菌扶貧分布式基地建設項目以6%的增長率來預測未來15年的財政收入,財承論證穩妥有度;福建省三明市將樂縣重點生態區位森林資源保護PPP項目,財承論證結合前五年一般公共預算支出平均年增長率等實際情況使用冪函數模型進行預測;內蒙古自治區興安盟烏蘭浩特市、科右前旗、經濟技術開發區供水配水污水處理及管網一體化項目進行財政承受能力論證中充分考慮土地財政收支不確定性及未來國家經濟增長趨勢,在前五年財政支出年均增長率約為12%的前提下,結合財政預算按照收支平衡、略有節余的原則,保守預測財政政支出增長率為5%,做到風險可控。可見,通過審慎合理的財承測算,控制地方政府PPP項目的支付責任風險,也是PPP監管的重中之重。


6 推動建立適用于PPP的土地政策


    土地政策一直是制約PPP的政策要素。許多地方政府不愿意將PPP項目公司與政府自己的平臺公司同等對待,即便是公益性的項目,也不能將土地劃撥給項目公司,導致PPP項目公司的土地使用權來源一直模糊不清。廣西壯族自治區崇左市崇左?龍贊東盟國際林業循環經濟產業園(一期)PPP項目中,項目園區基礎設施及公共服務部分用地由政府方劃撥給項目公司土地使用權,園區內經營性用地由園區入駐企業或項目公司以出讓的方式獲得土地使用權,根據園區入駐企業的需求設定資產租賃、產權出售、先租后購三套運作模式,明確土地在項目周期內的責任權屬。這是一個重要的信號,對于政府付費類和可行性缺口補助類的項目,可以探索土地劃撥的順暢路徑,以消除社會資本投資的后顧之憂。
    另外,值得注意的是,浙江省湖州市南潯區產業新城PPP項目中,社會資本向政府提供了土地整理投資的服務,這意味著土地整理費用納入PPP總投資的通道逐漸清晰。

 

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